Celní správa České republiky - co víme o celnících

• Publikováno: 12.5.2010
• Typ: výklady
• Zdroj: Daně a právo v praxi 2010/5

Tomáš Hájíček

I. Historický vývoj celnictví v českých zemích

V době rakouské monarchie v 19. století celníci zajišťovali výběr cel (původně tzv. třicátků), správu státních monopolů, jež se při obchodování uplatňovaly (sůl, tabák). Značný důraz se kladl na ostrahu státních hranic rakouského mocnářství. V roce 1850 vznikl jednotný vnitřní trh v rámci rakouské monarchie, kdy císařským patentem byla zrušena celní hranice mezi Uhrami a západní částí říše. Ve 2. polovině 18. století, s rozvojem průmyslové výroby, dochází k uplatňování a posilování protekcionismu, v rámci kterého stát podporuje export domácích producentů a chrání vnitřní trh - domácí výrobce.

Vznik samostatného československého státu v roce 1918 nepřináší žádné významné změny v úpravě a organizaci celnictví. Celní orgány Československé republiky již ve 20. letech 20. století byly v gesci Ministerstva financí. Správu cel za první republiky a dohled nad pohybem celního zboží vykonávaly celní úřady I. a II. třídy, podléhající zemským finančním ředitelstvím. Další složkou (krom celních úřadů) celních orgánů byla tzv. finanční stráž, zahrnující dvě složky, kdy jedna se zaobírala důchodkovou kontrolou a druhá se nazývala pohraniční finanční stráž. Je na místě zmínit účast příslušníků finanční stáže v oddílech tzv. stráže obrany státu (SOS), jež se v období mnichovské krize utkávaly s paramilitárními oddíly sudetoněmeckého Freikorpsu.

V době trvání Protektorátu Čechy a Morava byly české země součástí říšského celního území, což znamenalo likvidaci autonomní celní činnosti na našem území.

Po skončení druhé světové války byla činnost československých celních orgánů obnovena, celní orgány byly opět začleněny do gesce Ministerstva financí a celní správa byla tvořena soustavou celních úřadů, okrskových celních správ a zemskými finančními ředitelstvími. Na podzim 1947 přistoupilo Československo na ženevských jednáních ke Všeobecné dohodě o clech a obchodu (General Agreement on Tariffs and and Trade - GATT). Nástup KSČ k moci v únoru 1948 přinesl i v oblasti celnictví velké změny, především směrem k přizpůsobení se celních orgánů novému režimu jako jedné ze složek bezpečnostního aparátu totalitní moci. Funkce Celní správy se musely přizpůsobit podmínkám socialistické ekonomiky. Vlastní výkon celnictví se - poněkud bizarně - přenesl do působnosti okresních a krajských národních výborů, kde byla v rámci finančních referátů zřízena celní oddělení (nezbytná jednotnost výkonu funkcí celních orgánů tak byla narušena roztříštěním do oddělených územních celků, s velmi omezenou možností koordinace). Od roku 1952 byla Celní správa začleněna pod Ministerstvo zahraničního obchodu, v jehož rámci vznikla Ústřední celní správa, které byly na celém území ČSR podřízeny celnice a tzv. odbočky celnic. Tato struktura, kdy celní orgány byly v gesci Federálního ministerstva zahraničního obchodu, pak prakticky přetrvávala až do roku 1993, kdy 1. ledna vstoupil v platnost nový celní zákon č. 13/1993 Sb. Fiskální funkce celní služby, coby hlavní atribut poslání celních orgánů, byla obnovena až s příchodem změny společenských, politických a ekonomických poměrů v roce 1989.

II. Institucionální začlenění, charakter, struktura

Zákonem, který zakládá existenci Celní správy ČR, kompetence celních orgánů a její organizační strukturu, je zákon č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky, který je v účinnosti od 1. 5. 2004, od vstupu České republiky do Evropské unie. Organizační struktura Celní správy je trojstupňová, tzn. že Celní správa je složena z celních úřadů, celních ředitelství a z Generálního ředitelství cel, které je správním úřadem pro oblast celnictví s celostátní územní působností a je podřízeno Ministerstvu financí. Celní orgány jsou tedy v gesci Ministerstva financí.

Zákon o Celní správě ČR č. 185/2004 Sb. konstituuje oprávnění a kompetence celních orgánů jako základní právní norma. Dalším zákonem, jež specifikuje oprávnění celních orgánů, je celní zákon - zákon č. 13/1993 Sb. Celní správu České republiky v současné době tvoří 54 celních úřadů (jsou uvedeny, včetně územní působnosti, v přílohách 2 a 3 zákona o Celní správě ČR) a z 8 celních ředitelství (jsou uvedena, včetně územní působnosti, v příloze 1 zákona o Celní správě ČR). Ke dni 31. 12. 2009 bylo ve služebním poměru k České republice 4 620 celníků.

Celní správa České republiky je bezpečnostním sborem, což znamená, že takoví její příslušníci, kteří jsou celníky, jsou nikoliv v zaměstnaneckém poměru, nýbrž ve služebním poměru. To znamená, že vztah mezi celníky (kteří v rámci činností Celní správy vykonávají pravomoci celních orgánů, kontrolními úkony počínaje a vydáváním rozhodnutí konče) a Celní správou coby bezpečnostním sborem upravuje zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů - zákon č. 361/2003 Sb., který je účinný od 1. 1. 2007. Nadřízení celníků, mohli bychom říci vedoucí celníci, se nazývají „služební funkcionáři“. Ti rozhodují v rámci služebního poměru o právech a povinnostech podřízených celníků, kterým udílejí rozkazy. Služební poměr, ve srovnání s pracovním poměrem, je v řadě aspektů odlišný. Příslušník bezpečnostního sboru tak, na rozdíl od zaměstnance, podléhá tzv. kázeňské pravomoci nadřízeného služebního funkcionáře, který je oprávněn měnit jeho služební působiště, v případě splnění podmínek stanovených zákonem udílet kázeňské tresty či rozhodovat o jiných věcech ve služebním poměru (např. rozhodování o způsobené škodě, ustanovování na služební místo, ustanovování do služební hodnosti). O právech a povinnostech celníků rozhoduje nadřízený služební funkcionář rozhodnutím s předepsanými náležitostmi (výrok, odůvodnění, poučení o opravném prostředku), proti němuž je možno, až na stanovené výjimky, uplatnit řádný opravný prostředek. Většina celníků, kteří se při výkonu služby setkávají s veřejností, službu vykonává ve služebním stejnokroji (viz vyhláška Ministerstva financí č. 197/2001 Sb., o způsobu vnějšího označení a odznacích celní správy, o vzorech služebních stejnokrojů). Celník je povinen při výkonu služby, při styku s veřejností, být označen hodnostním označením a identifikačním číslem (stejně jako policista). Součástí služebního příjmu (ekvivalent platu u státního zaměstnance) celníka je tzv. zvláštní (rizikový) příplatek. Celník má, pokud splní zákonem stanovené podmínky, po odchodu ze služebního poměru od bezpečnostního sboru (s výjimkou případů, kdy dojde k propuštění ze služebního poměru pro spáchání úmyslného trestného činu či pro zavrženíhodné jednání, které má znaky trestného činu a je způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru), nárok na odchodné a výsluhový příspěvek. Odchodné je jednorázová dávka vypočtená procentuálně ze služebního příjmu celníka, výsluhový příspěvek je dávka, taktéž procentuálně vypočtená ze služebního příjmu, na kterou vzniká celníkovi nárok po jeho uvolnění ze služebního poměru po 15 odsloužených letech a kterou bývalý celník pobírá do vzniku nároku na starobní důchod. Výsluhové náležitosti jsou dosud osvobozeny od daně z příjmů. Celníci jsou, coby příslušníci bezpečnostního sboru, vyloučeni z projednávání a z ukládání sankcí v přestupkovém řízení, upraveném zákonem č. 200/1990 Sb., přestupkový zákon (v případě zjištění protiprávního jednání, jež má znaky kázeňského přestupku či přestupku, řízení vede a o sankci rozhoduje služební funkcionář, jež má vůči celníkovi kázeňskou pravomoc). Dalším specifikem služebního poměru jsou poměrně přísné nároky na přijetí ke službě v bezpečnostním sboru. Nejde jen o nezbytnou zdravotní způsobilost či stupeň školního vzdělání předepsaný pro konkrétní služební hodnost, ale především o nutnost úspěšně podstoupit test tzv. osobnostní způsobilosti ke službě, což obnáší zákonnou povinnost podstoupit psychodiagnostické vyšetření. Celníci jsou totiž zmocněni zákonem vykonávat službu se střelnou zbraní a disponují řadou významných oprávnění, kterými je možno při splnění zákonem stanovených podmínek zasahovat do ústavou zaručených práv (např. omezení svobody pohybu osob, zásahy do fyzické integrity osob, např. použitím donucovacích prostředků). Nejvýstižněji snad je možno charakterizovat rozdíl mezi služebním a zaměstnaneckým poměrem tím, že služba celníků v bezpečnostním sboru je podmíněna složením tzv. služebního slibu, jehož stvrzením se celník zavazuje na svou čest a svědomí v případě nutnosti při ochraně zájmů České republiky nasadit život.

K organizaci celních orgánů ve správním řízení pak je třeba poznamenat, že tam, kde v prvním stupni rozhoduje celní úřad (např. o registraci plátce spotřební daně), o případně uplatněném řádném opravném prostředku rozhoduje celní ředitelství, a tam, kde na prvním stupni rozhoduje celní ředitelství (např. v povolovacím řízení, vedeném dle § 22 zákona o spotřebních daních), o případně uplatněném řádném opravném prostředku rozhoduje Generální ředitelství cel. Pokud na prvním stupni rozhoduje Generální ředitelství cel (např. o odvolání proti rozsahu, ve kterém bylo umožněno daňovému subjektu nahlédnout do daňového spisu), o případně uplatněném řádném opravném prostředku rozhoduje Ministerstvo financí, odbor Daňová a celní politika, oddělení Koordinace daňové a celní správy. O věcné příslušnosti útvarů různých stupňů Celní správy v příslušných řízeních bude pojednáno v následujících dílech.

III. Současné kompetence, oprávnění

1. Základní (a také původní) úlohou celních orgánů je správa cel. V souvislosti se správou cel budeme hovořit o tzv. celním řízení. Celní řízení nelze zaměňovat s daňovým řízením [výjimky vycházející z ustanovení § 5 odst. 3 písm. f) zákona o Celní správě budou vysvětleny v další části], kdy celní řízení je specifickým správním řízením, které upravuje správu cel a především postavení zboží při obchodu mezi subjekty sídlícími v Evropské unii a subjekty sídlícími ve třetích zemích (tedy zemích odlišných od členských států Evropské unie). Významným prvkem, který je obsažen v celním řízení, resp. v celním dohledu, je uplatňování neobchodně politických opatření, kam patří uplatňování zákazů a omezení dovozu, vývozu a transferu některých komodit, zajištění zdravotní nezávadnosti dovážených potravin, nezávadnosti léků atd. Od okamžiku členství České republiky v Evropské unii (od 1. 5. 2004) jsou postupy v celním řízení upraveny primárně legislativou Evropské unie - nařízením Rady č. 2913/92 (Celní kodex Společenství) a prováděcím předpisem k Celnímu kodexu, kterým je nařízení Komise č. 2454/93, na něž navazuje, v rámci národní legislativy, Celní zákon - zákon č. 13/1993 Sb. Podstatnou odlišností od daňového řízení je v případě celního řízení skutečnost, že Celní kodex Společenství a celní zákon, jež celní řízení upravují, jsou právními normami, které jsou kombinací procesního a hmotného právního předpisu, na rozdíl od správy daní, kde procesní normou je daňový řád a správu daní pak upravují konkrétní daňové zákony.
2. Další, velmi významnou kompetencí českých celních orgánů je správa vymezených daní, kdy celní orgány vedou daňová řízení v procesním postavení správce daně, přičemž se řídí procesní normou - zákonem o správě daní a poplatků (zákon č. 337/1992 Sb.). Celní orgány spravují od 1. 1. 2004 veškeré spotřební daně, na základě zákona č. 353/2003 Sb. S tím souvisí i kompetence v oblasti správy daně z lihu a kontroly spotřebitelského balení lihu, založené samostatně na základě zákona o lihu (č. 61/1997 Sb.) a zákona o povinném značení lihu (č. 676/2004 Sb.), účinného od 1. 7. 2005. Dále celní orgány spravují ekologické daně na základě zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů (zákon č. 261/2007 Sb.), a to od 1. 1. 2008. Konečně pak jsou celní orgány správcem daně z přidané hodnoty, to však pouze v případech dovozu zboží ze třetích zemí, kdy deklarant není v Česku registrován jako plátce DPH (zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty).
3. Celní orgány mají z titulu ustanovení § 12 odst. 2 trestního řádu - zákon č. 141/1961 Sb., statut orgánu činného v trestním řízení, a to v postavení policejního orgánu. To znamená, že jsou, stejně jako Policie ČR, oprávněny v rámci trestního řízení vykonávat úkony až do ukončení přípravného trestního řízení (např. mohou, při splnění zákonem stanovených podmínek, užívat i operativně pátrací prostředky, jako např. odposlechy). Tato oprávnění celních orgánů se vztahují na celní orgány pověřené řízením o trestných činech spáchaných porušením celních předpisů a předpisů o dovozu, vývozu nebo průvozu zboží, a to i v případech, kdy se jedná o trestné činy příslušníků ozbrojených sil nebo ozbrojených sborů a služeb, a dále porušením právních předpisů při umístění a pořízení zboží v členských státech Evropských společenství, je-li toto zboží dopravováno přes státní hranice České republiky, a v případech porušení předpisů daňových, jsou-li celní orgány správcem daně podle zvláštních právních předpisů.
4. Celní správa na základě zákona o zaměstnanosti (zákon č. 435/2004 Sb.) je oprávněna ve vztahu k cizincům pocházejícím ze zemí, které nejsou členskými státy Evropské unie, kontrolovat, zda tito cizinci, pokud v tuzemsku vykonávají práci pro zaměstnavatele, vykonávají takovou práci v souladu s povolením vydaným k zaměstnání, nebo v souladu s povolením k dlouhodobému pobytu vydanému za účelem zaměstnání ve zvláštních případech - zelenou kartou, je-li podle zákona o zaměstnanosti splnění takových kritérií vyžadováno.
5. Celní správa vykonává kompetence v oblasti tzv. dělené správy, při nichž celní orgány působí v procesním postavení správců daně na základě ustanovení § 1 odst. 4 zákona č. 337/1992 Sb. a § 5 odst. 4 písm. m) zákona č. 185/2004 Sb. Smyslem této činnosti je vybírání a vymáhání peněžitých plnění v souladu se zákonem stanovených orgány státní moci odlišnými od celních orgánů. S nabytím účinnosti ustanovení § 106 správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.) pak celní správě v souvislosti se získáním kompetence výkonu dělené správy připadlo postavení tzv. obecného správce daně, který zajišťuje na žádost jiných správních orgánů vymáhání povinností peněžitých plnění vyplývajících ze správních rozhodnutí.
6. Celní orgány dohlížejí (a mají sankční oprávnění) nad dodržováním zákona o ochraně ovzduší (zákon č. 86/2002 Sb.), jenž stanovuje osobám uvádějícím do volného daňového oběhu benziny či motorovou naftu povinnost uvádět do volného daňového oběhu minimální množství biopaliv.
7. Celní orgány působí také coby správní orgán vykonávající kontrolu a dohled v oblasti ochrany duševního vlastnictví, a to na základě zákona o opatřeních týkajících se dovozu, vývozu a zpětného vývozu zboží porušujícího některá práva duševního vlastnictví (zákon č. 191/1999 Sb.) a dále na základě zákona o ochraně spotřebitele (zákon č. 634/1992 Sb.).
8. Celní správa vykonává na základě § 34 zákona o silniční dopravě (zákon č. 111/1994 Sb.) kontrolní činnosti v oblasti silniční dopravy. Jde především o vážení nákladních vozidel na základě § 5 odst. 4 písm. j) zákona o celní správě kontrolu silničních poplatků - dálničních kupónů, kontrolu plnění podmínek pro přepravu nebezpečných nákladů (ATR), odborný dozor nad prací osádek vozidel v mezinárodní silniční nákladní dopravě a ve věcech mezinárodní dopravy osob (AETR), kontrolu nad mýtnými transakcemi.
9. Celní orgány vykonávají kompetence v oblasti dohledu a kontroly nad obchodováním s vojenským materiálem dle zákona o zahraničním obchodu s vojenským materiálem (zákon č. 38/1994 Sb.) a dále v oblasti dohledu a kontroly nad vývozem zboží dvojího užití na základě zákona o provádění režimu Evropských společenství pro kontrolu vývozu zboží dvojího užití (zákon č. 594/2004 Sb., dříve zákon č. 21/1997 Sb., tzv. COCOM).
10. Celní orgány na základě § 319 celního zákona (zákon č. 13/1993 Sb.) zabezpečují sběr, zpracování a následnou kontrolu údajů o zboží v rámci obchodu uvnitř Společenství mezi Českou republikou a ostatními členskými státy Evropské unie (tzv. Intrastat) způsobem a formou předepsanou zvláštním právním předpisem a prováděcími předpisy k němu (takovým předpisem je Nařízení Rady č. 3330/91 o statistice obchodu se zbožím mezi členskými státy).
11. Na základě zákona o obalech (§ 41 zákona č. 477/2001 Sb.) jsou celní orgány oprávněny kontrolovat, zda obaly nebo balené výrobky dovážené do České republiky nebo přepravované z členských států Evropské unie do České republiky splňují požadavky tohoto zákona.
12. Na základě zákona o odpadech (§ 71 a § 77 zákona č. 185/2001 Sb.) celní orgány vykonávají veřejnou správu (kontrolní činnost) v oblasti odpadového hospodářství.

Zde uvedený výčet kompetencí celních orgánů zahrnuje takové, které jsou podle mne podstatné v tom smyslu, že je možno se s nimi nejčastěji setkat (výčet zde prezentovaný není úplný). Základními úkoly Celní správy však je správa cel a daní a těmto dvěma oblastem bude věnováno v sérii článků nejvíce prostoru. V rámci celního řízení, jež souvisí se správou cel, pak je realizována značná část kontrolních kompetencí celních orgánů z hlediska zajištění bezpečnosti, resp. uplatnění neobchodně politických opatření.